张守文.新时期完善我国食品安全监管机制模式的研究[J].中国食品药品监管.2020.06（197）：28-33.

为全面落实国家“十三五”规划，实施食品安全战略，全力推进食品安全治理体系和治理能力的现代化，本文通过分析在大市场、大食品、大监管体制的新形势下存在的问题，提出了积极探索和实践食品安全大监管机制，积极提出食品安全监管新模式的对策建议。

新时期；完善；食品安全；机制；模式

保障食品安全是建设健康中国、增进人民福祉的重要内容，是以人民为中心的发展思想的具体体现。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面建立严密高效、社会共治的食品安全治理体系的关键时期^[1]。在全国建立大市场、大食品、大监管体制的新形势下，食品安全监管要创新思维方式，推动实施食品安全战略，坚守质量安全底线，坚持严字当头，坚决守住不发生系统性、区域性、行业性食品安全重大风险和重大事故的底线，让人民群众吃得放心、吃得安心。

面对大市场、大食品、大监管体制的新形势，在加大食品安全监管力度的同时，要着力创新食品安全大监管机制。食品安全问题的解决，仅仅依靠食品安全监管部门是远远不够的，必须实行全社会共同治理。

食品安全治理是一项庞大的系统工程，具有涉及监管部门多、责任链条长、安全节点分布广等特点，治理任务艰巨而繁重。因此，食品安全治理必须要在各级政府的坚强领导下，切实强化和发挥食品安全委员会办公室（食品安全办）的综合协调作用。自2018年以来，由于机构调整、部门整合，基层食品安全办实际运行中出现了一定程度的职能弱化、综合协调能力下降等现实问题，影响了在大监管、大治理新形势下部门联动的实施和落地。

为解决基层食品安全办实际工作中出现的问题，提出了几点建议。一是强化基层食品安全办的责任意识。国务院食品安全办每年举办一次省级食品安全办工作人员培训、省级食品安全办每年举办市县级食品安全办培训，不断强化在新时代新形势下基层食品安全办的责任意识，督促其积极作为、主动作为。基层食品安全办要进一步加大工作力度，积极创新工作方式，不断提升食品安全综合协调能力和水平。二是切实强化食品安全办“指挥棒”作用。食品安全办要根据同级党委、政府关于食品安全的工作部署，充分发挥“政府平台”的权威作用、“ 参谋”作用、“ 助手”作用。充分发挥食品安全办“四总作用”即总牵头、总调度、总协调、总督查。三是当好食品安全领域的“五员”即指战员、监督员、信息员、消防员、宣传员。牵头组织农业行政部门、食品安全监管部门、卫生健康部门、粮食管理部门等成员单位通力合作，积极治理食品安全源头污染，组织开展食品安全专项整治、食品安全宣传周活动、食品安全工作绩效考评、食品安全应急处置、食品安全示范城市创建等涉及全局的食品安全工作。要发扬钉钉子精神，锲而不舍，把“十三五”国家食品安全规划所描绘的食品安全治理宏伟蓝图早日变成现实。

近年来，各地陆续建立完善了食品生产经营者食品安全信用档案制度，逐渐完善了食品从业人员违法后行业禁入和食品行业“黑名单”制度。各地食品安全监管部门与金融银行系统共同建立了食品安全金融征信体系和联合惩戒机制，这是推进食品安全社会共治和大监管的一项制度创新，通过将食品企业的食品安全失信行为与金融机构（银行等）信贷挂钩，形成市场倒逼机制，督促食品企业诚信自律，强化其守法经营意识，保证食品的质量和安全。目前，诚信信息采集的食品企业涉及范围不断扩大，信用评价方法愈加科学，联合惩戒机制日益完善，倒逼食品企业强化主体责任意识的成效十分明显。但是，各地在开展食品安全与金融机构联合惩戒机制方面工作力度不平衡，部分地区仍不够重视，推进力度不大，工作进展迟缓，相关法规制度缺失，信用信息不能共享共用，企业失信信息征集还不够广泛，联合惩戒标准不够明确，执行中存在困难，这些问题与新时代新形势的要求还不适应^[2]。

发达国家食品安全监管的成功经验证明，深入实施食品安全信用监管制度是解决食品安全问题的长效机制和最根本的措施。通过推行食品安全信用监管，可以调动社会各方面共同推动食品安全联合惩戒机制的实施和运用，促进食品安全保障由单纯依靠政府监管向多方主体参与、多种要素发挥作用的公共治理转变。具体措施如下。一是在新时代要全面加强食品企业信用监管，完善食品安全信用监管制度，构建食品生产经营企业基于信用的失信惩戒、守信激励机制，实现“一处失信，处处受限”，进一步提高食品生产经营企业的诚信意识。二是完善食品企业食品安全信用档案制度，完善食品从业人员违法后行业禁入和食品行业“黑名单”制度，尽快将网络食品生产经营单位等各种新业态的食品安全违法行为纳入信用联合惩戒范畴，提高食品生产经营企业的违法成本，提升整个食品行业的信誉度。三是在完善食品安全监管部门与金融机构联合惩戒机制的基础上，充分借鉴法院、铁路、民航系统对严重失信人员限制高消费及限乘高铁、飞机的成功经验，进一步强化和细化食品安全信用监管、失信信息征信、失信惩处的具体措施。四是新时期应完善构建食品安全监管部门与法院、金融、自然资源、海关、税务、交通等更多部门的联合惩戒机制，实施范围扩大到所有地区、所有食品（食用农产品）生产经营主体，进一步加强对食品安全违法行为的联合惩戒力度。五是进一步重点推进食品安全监管部门和金融机构对失信食品企业从严联合惩戒机制，构建“红黑”榜单，金融机构对失信的食品企业实行差异化信贷政策。对守信的食品企业予以降低贷款利率、增加授信额度等奖励；对失信的食品企业予以提高贷款利率、不予贷款等惩罚，督促食品企业更加遵规守法，做诚信企业。六是积极探索运用智慧监管手段，加快构建全国食品安全监管部门、金融、自然资源、海关、税务、交通等更多部门统一高效的全程可追溯、互联互通、共享共用的食品安全信用信息管理平台，不断提高各类食品企业的基本信息和不良信息的采集效率，真正实现全国范围内“一处失信，处处受限”的食品安全信用监管的大环境、大目标。七是进一步推进企业食品安全信息公示工作，强化不合格产品和违法违规企业信息披露、企业自我声明和信用承诺，实现“阳光监管”。将企业责任主体信息、企业生产许可信息、企业食品安全承诺书、食品添加剂使用情况、日常监管信息等向社会公示。督促和警示食品生产企业全面履行食品安全主体责任，推动食品安全社会共治，促进食品产业健康发展。八是鼓励各级各类食品行业组织、社会信用服务机构积极参与食品企业信用记录建设，通过各种渠道依法依规搜集整理食品生产经营企业的失信信息。鼓励广大人民群众如实举报食品生产经营企业的相关失信行为信息，提高食品违法行为失信信息的征集率^[3]。

近年来，各级食品安全监管部门日常检查、随机抽查、飞行检查、体系检查的结果，以及国家、省、市、县连续开展监督抽检的结果表明，部分食品生产企业主体责任落实不到位，主要负责人的食品安全第一责任落实不到位，部分生产场所、设备设施未持续保持生产许可条件，食品安全管理制度落实不到位，在原料采购、贮存、过程控制、出厂检验等环节存在较大风险隐患；甚至有企业存在连续两年监督抽检不合格，部分企业同一个产品、同一项目连续两年不合格；整改措施不到位等。

要保证食品的质量和安全就必须紧紧抓住食品企业主体责任这个“牛鼻子”不放松。要严格落实《食品安全法》《食品安全法实施条例》对食品企业主体责任的具体要求。一是落实“处罚到人”的规定。新修订的《食品安全法实施条例》明确规定“处罚到人”。只有将行政处罚责任落实到违法企业的具体责任人，才能真正起到震慑作用，督促食品企业切实提高食品安全意识。二是紧紧抓住企业主要负责人这个关键点。《食品安全法》《食品安全法实施条例》都突出强调了食品生产经营企业的主要负责人对本企业的食品安全工作全面负责，建立并落实本企业的食品安全责任制。食品企业管理要确保产品的质量和安全，从管理学角度说，其实质上就是“一把手工程”。实践已经证明，很多工作如果没有主要负责人的重视，就很难取得成效，即使取得成效也是局部的。只有主要负责人高度重视，才能保证各项食品安全管理制度的落实到位，因为企业主要负责人负责企业管理制度、人员调配、投资方向、资金拨付等方面的重大决策，其往往能够影响甚至左右企业的行为。同时，“一把手工程”如果没有全员的全力参与和共同努力，也很难达到预期。因此，《食品安全法实施条例》还明确了食品安全管理人员的义务，要求其协助企业主要负责人做好食品安全管理工作，掌握与其岗位相适应的相关知识，具备食品安全管理能力。

大市场、大食品、大监管体制的新形势对食品安全监管提出了新的要求，有关部门必须主动创新、积极探索、着力构建食品安全监管的新模式。

全产业链是指由农田到餐桌的所有环节构成的完整产业链。全产业链治理是世界各国目前普遍采用的食品安全治理先进模式，发达国家特别强调从农田到餐桌整个过程的有效控制，我国食品安全法同样建立了“全程控制”的基本原则。通过对产品质量进行全程控制，实现食品安全可追溯，打造“安全、放心、健康”的食品产业链。根据国家食品监督抽检的结果，农药、兽药残留超标、重金属超标、生物毒素污染的食品主要来自初级农产品，而超范围、超限量违规滥用食品添加剂、微生物超标、质量不合格等问题则主要来自食品生产加工过程。目前，我国仍然实施分段监管模式，农业行政部门负责种养殖环节食用农产品的监管，市场监管部门负责食品生产、销售、餐饮服务环节的监管。

如何做到有效衔接、实现无缝隙全产业链监管，仍然有不少制度需要完善建立。一是建立产地准出和市场准入无缝监管制度。农业行政部门和市场监管部门共同建立以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理制度，加强食用农产品产地准出和市场准入的管理对接，深入探索建立以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理衔接机制：①推动规模化生产食用农产品出具合格证；②严格要求食用农产品经营主体依法查验食用农产品合格证；③农业行政主管部门加强食用农产品产地准出管理；④建立信息通报机制。二是积极鼓励引导大型食品生产企业实施全产业链可追溯管理模式。目前，国内食品生产企业实施全产业链管理模式较少，这方面建设比较薄弱。因此，食品安全监管部门应树立标杆，政策扶持，以点带面，大力推动全产业链管理模式，特别是婴幼儿配方乳粉生产企业，应大力推动实施全产业链质量安全追溯控制体系，对“从牧场到奶瓶”的所有环节，即对牧场、奶牛、饲料、兽药、生鲜乳检测、乳品生产加工、产品出厂检测、运输、仓储、销售、奶瓶等全过程都应有严格的控制标准， 实现全程可追溯、可召回、可控制， 确保婴幼儿配方乳粉符合食品质量和安全的高标准， 进一步从整体上提升婴幼儿配方乳粉的质量安全水平。

新时代对食品安全治理提出了新要求，特别是预防为主、风险管理、全程控制、社会共治理念的深入普及，公众对食品安全问题“零容忍”意识的增强，使得现场检查在食品安全监管中的地位和作用越来越重要。建立适合我国国情的食品安全现场检查体系成为完善食品安全治理体系的重要内容。

国内外加强食品安全监管的有力手段就是实行严格的现场检查制度。近年来，国家、省、市、县各级食品安全监管部门积极组织开展日常检查、飞行检查、体系检查等，但还没有形成一个完整的食品安全现场检查体系，亟需完善统一的相关配套制度。

针对这个情况，建议可以通过以下两点提高现场检查制度的建设，一是认真总结近年来全国食品安全监管的成功实践，积极构建基于日常检查、飞行检查、体系检查“三位一体”的食品安全现场检查体系，做到环环相扣，互相支撑，综合运用，打出食品安全监管的“组合拳”，形成食品安全监管的强大合力和震慑力。二是继续完善食品安全现场检查制度，完善配套的相关规范性文件。在国家层面，亟需食品生产飞行检查、体系检查、随机抽查的管理办法和实施细则的制定，明确检查依据、检查原则、检查主体、检查对象、检查手段、检查内容、检查程序和方式、结果处置等相关内容，使得现场检查进一步制度化、规范化、标准化。

国内外实践证明，食品安全监管理念必须要实现由事后检验为主向全过程现场检查为主的转变。现场检查要走在事后检验的前面，因为事后监管不能消除产品风险和危害。现场检查与抽样抽检是食品安全监管的“ 两只手”“两个拳头”，只有有机地将现场检查与抽样检验结合起来，做到两手都要硬，两个拳头都有力才能确实保证食品安全。现场检查与抽样检验是食品安全监管的两个基本手段。现场检查主要靠“人”，抽样检验主要靠“技术”；现场检查主要针对“企业”，抽样检验主要针对“产品”；现场检查是“事中”、是“过程”，抽样检验是“事后”、是“终端”，二者相辅相成、相得益彰。

目前，基层食品安全确实存在现场检查“一手软”这个突出问题，这成为监管工作的短板，影响到监管的整体绩效，其主要原因是缺少专业化的现场检查员，基层监管人员专业化素质不高。因此，要实现“两手抓、两手硬”的目标，应尽快补齐现场检查能力薄弱这个短板。此外，食品安全监督抽检的大数据也没有得到更充分的运用。

针对“一手软”的这个突出问题，一是建议加快建立职业化、专业化检查员队伍^[4]。《食品安全法实施条例》第六十条规定：“国家建立食品安全检查员制度，依托现有资源加强职业化检查员队伍建设，强化考核培训，提高检查员专业化水平。”国务院发布的《“十三五”国家食品安全规划》中已经明确了建立职业化、专业化食品安全检查员队伍的宏伟蓝图。国家有关部门应该抓紧落实《食品安全法实施条例》和《“十三五”国家食品安全规划》中的要求，搞好顶层设计，建立职业化检查员制度，明确检查员的资格标准、检查职责、培训管理、绩效考核等要求，使我国食品安全职业化检查员队伍早日建立起来，从而强化现场检查手段，提升生产经营现场检查能力和水平。二是监督抽检必须坚持问题导向。①以问题发现率为首要目标。针对食品存在或可能存在的突出问题，针对高风险环节、高风险品种和高风险项目，应加大抽检的靶向性，有效排查食品安全隐患，严把食品源头关。侧重安全性指标，重点考虑违禁超限因素，强化对前期抽检监测不合格（问题）食品的跟踪检验。通过监督抽检最大限度发现不同类别、品种、批次的不合格（问题）食品，发现食品存在的质量问题和不安全问题，发现食品生产企业质量安全管理过程中的薄弱环节和风险隐患，以及是否存在行业潜规则和刑事犯罪问题，从而督促食品生产企业强化监管，控制风险，消除隐患，查缺补漏，切实提高食品安全管理水平。②以问题发现率为考评指标。监督抽检必须提高问题的发现率，提升监督抽检效率和靶向监管水平，为确定食品安全重点监管领域、重点监管品种、开展风险管理提供科学依据。充分利用监督抽检的大数据，发现风险规律，捕捉问题点源，提高食品安全监管的针对性。通过对抽检大数据的分析、评估和研判，为食品安全监管提供技术支撑。三是进一步加强食品安全监督抽检大数据的利用率。监督抽检大数据已经可以作为政府科学监管、精准监管^[5]、靶向监管的重要数据库，是食品安全监管体系的重要组成部分，应把食品安全监督抽检的大数据作为食品安全消费提示、答疑释惑、问题分析、科学解析、风险预警的重要工具。